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实施稳健的债务管理


    近段时间美债危机牵动着全球金融市场的神经。尽管本周初美国两党已就国债上限问题初步达成一致,但是美债危机的出现为后危机时代缓步复苏的全球经济敲响了警钟,有关政府债务管理及风险预警机制的讨论引起了各方的广泛关注。

    应该说,从上世纪80年代的拉美债务危机、上世纪90年代的东南亚金融危机到如今的欧债危机和美债危机,充分说明了合理的政府债务规模和风险管理策略对于政府积极应对经济和金融危机的冲击、促进金融市场及汇率的稳定乃至经济的快速复苏至关重要。爱尔兰债务危机爆发更警示我们关注资产泡沫、银行业流动性危机与政府债务危机的内在连锁关系。

    历史的教训告诫我们,制定宏观政策必须从动态的、长远的视角去权衡考虑、审慎决策,特别是在选择实行宽松货币政策和大量财政赤字解决流动性危机的时候,应该尽量避免制造新的泡沫,应努力在运用宽松政策刺激经济增长、防范政府债务风险以及预防通胀之间寻求最优平衡点,以免为潜在的危机埋下隐患。

    此番欧债危机和美债危机引起了各国对合理债务负担水平或政府能承受的最大债务警戒线的探讨。目前,国际上普遍采用国债负担率(国债余额与GDP的比率)和赤字率(赤字总额与GDP的比率)来分析和评价政府债务风险。2008年金融危机之后,欧美各国政府采取的一系列救市措施和宽松货币政策使得政府债务负担突破了风险警戒线,从而导致了巨额偿债支出、市场信心的减弱以及对汇率的负面冲击等等。同时,巨额财政赤字引起了货币贬值和通货膨胀,这在英镑、欧元的走势上充分得到了验证。

    另外,不容忽视的是除显性债务外,还有一部分是或有负债或隐性债务,欧洲主要国家在金融危机中对部分银行国有化后,原来银行的负债合并到公共部门负债导致债务负担率激增超过风险警戒线,实际上包括美国在内的全球很多国家在此轮危机中都面临类似问题。

    从国际经验看,政府的债务组合通常是国家最大的金融资产组合。它通常包含了复杂和高风险的财政结构,会给政府的资产负债表和国家的财政稳定性带来持续的风险。政府应该控制流动性,以及其他使经济对外部冲击表现得特别脆弱的风险。稳健的债务结构帮助政府减少他们的利率、货币和其他风险,使国家更少受金融风险的冲击。一些债务市场危机反映了稳健债务管理和操作的重要性。尽管国债管理制度不是这些危机唯一的或者主要原因,但是政府债务组合的期限结构、利率和货币组成经常是严重危机的起因。不过,稳健的债务管理政策并不是万能药或者对稳健财政货币管理的替代,需要与稳健的宏观经济政策——包括经济刺激方案和财政稳定计划相配合来抵御危机。

    确定政府债务风险临界值应该是一项复杂的系统工程,应根据经济结构、经济增长率、居民收入分配和消费水平、市场体系发育程度、金融深化的程度、国债市场发育状况、财政收支情况、政府管理效率、国债结构与成本-效益状况、财政与货币政策目标综合考虑。从我国情况来看,尽管目前财政赤字率与债务负担率都在警戒线内,但是,如果考虑到地方政府债务、国有银行的不良贷款和呆坏账损失,潜在财政风险乃至金融风险确实不容忽视。我们应重点探讨地方政府市场化的融资路径,充分借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训,建立多层次政府债务风险预警指标体系,以防范系统性金融风险和财政风险。

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