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建立市场化债务管理制度


    要通过法律制度规范确定举债、资金使用、偿债各环节的责任主体及其相应的权利与义务,确定不同举债方式下各个环节的操作程序,建立从债务发起到清偿终结全过程的独立监督体系,并对各举债主体及可交易性债务建立市场化的信用评级体系

    当前,我国地方政府性债务的特点是规模越来越大,结构复杂,增长速度较快。今年上半年,国家审计署对地方政府的负债状况进行了迄今为止最为完整和全面的审计,共审计了25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位。审计结果表明,截至2010年底,全国地方政府性债务余额规模已经高达107174.91亿元。除了债务规模之外,在举债主体、偿债责任、资金来源与期限结构等方面都体现出地方债务的复杂性。从举债主体来看,融资平台公司、政府部门和机构举借占比共计69.69%。从这些债务的还债责任来看,政府负有偿还责任的债务占62.62%;政府负有担保责任的占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。从资金来源来看,银行贷款占79.01%,其他为非银行资金,占20.99%。从偿债年度看,2010年底地方政府性债务余额中,2011年、2012年到期偿还的分别占24.49%和17.17%,是还债的高峰期,压力较大;2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%。同时,地方债务余额的增长率一直维持在一个较高的水平,最近几年的年增长率都在20%以上,2009年更是高达61.92%。

    我国正处于工业化和城市化的关键阶段,各地基础设施投资如火如荼,民生建设方兴未艾,地方政府性债务资金的使用基本上与我国当前经济社会发展相适应。在已支出的债务资金中,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫、保障性住房及农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%,其中,用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元,占61.86%;用于土地收储10208.83亿元,占10.62%;投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元;投入节能减排、生态建设等领域的债务余额达4016.02亿元。

    然而,部分地方政府的债务负担过重,还债压力较大。地方政府负有偿还责任的债务率(即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率)为52.25%,加上地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务,债务率为70.45%。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足,部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债,截至2010年底,有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务,有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。

    目前,我国地方政府性债务需要关注以下几个问题:

    第一,要注意控制规模与增长速度。地方政府的债务规模越来越大,增长速度也较快,需要加以控制,为地方各级政府确定合理的负债规模与速度。这就需要明确地方政府的功能,同时赋予与之相配套的财权。具体涉及到中央与地方政府、地方各级政府之间的收入划分,各级政府之间的转移支付以及地方政府的融资能力建设。

    第二,规范债务管理,明确职责,建立市场化的债务管理制度。要通过法律制度规范确定举债、资金使用、偿债各环节的责任主体及其相应的权利与义务,确定不同举债方式下各个环节的操作程序,建立从债务发起到清偿终结全过程的独立监督体系,并对各举债主体及可交易性债务建立市场化的信用评级体系。

    第三,科学评价债务资金使用效果。要尽可能对每一笔债务资金使用的财务绩效、经济效益和社会效益进行全面综合的评价,向社会公众和债权人披露,接受质询。第四,合理确定地方政府的债务负担与偿债能力,控制好风险。

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